前 言
前不久，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于加強國士空間詳細規(guī)劃工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）�！锻ㄖ访鞔_了詳細規(guī)劃的目標是促進高質(zhì)量發(fā)展，強調(diào)了詳細規(guī)劃的法定地位和政策屬性，提出了詳細規(guī)劃在繼承的基礎(chǔ)上要有所發(fā)展的要求，言淺意深、內(nèi)涵豐富，對更好地開展詳細規(guī)劃編制工作有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。清華同衡作為規(guī)劃編制單位，長期致力于各種類型的詳細規(guī)劃編制實踐，重點圍繞規(guī)劃編制工作視角闡述對《通知》內(nèi)容和要求的理解。
建立國土空間詳細規(guī)劃體系，推進規(guī)劃編制升級
詳細規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃“五級三類”的重要規(guī)劃類型，需要按照國土空間規(guī)劃改革整體要求逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系。《通知》中提出的分類劃定規(guī)劃編制單元、分單元層面和實施層面編制詳細規(guī)劃、依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實現(xiàn)全程在線數(shù)字化管理等要求，目的是推動詳細規(guī)劃從傳統(tǒng)單一層級、靜態(tài)藍圖向空間維度上分層分類、時間維度上全過程管理、治理維度上面向編管一體的轉(zhuǎn)型，最終構(gòu)建完善的國土空間詳細規(guī)劃體系�？刂菩栽敿氁�(guī)劃和村莊規(guī)劃經(jīng)過多年探索業(yè)已形成一套較完整的編制技術(shù)方法，但與國土空間規(guī)劃改革整體目標還存在一定距離，應(yīng)當對照《通知》要求對規(guī)劃理念、規(guī)劃方法和技術(shù)工具等進行全面變革，實現(xiàn)編制工作的系統(tǒng)升級。
完善工作內(nèi)容，落實總體規(guī)劃和有效指導(dǎo)實施
第一是完善傳導(dǎo)總體規(guī)劃的技術(shù)方法和路徑。《通知》中提出分層級編制詳細規(guī)劃，就是要將總體規(guī)劃要求先分解落實到規(guī)劃編制單元，再逐步深化落實到實施層面，通過規(guī)劃編制單元這個“二傳手”實現(xiàn)總體規(guī)劃和實施環(huán)節(jié)的有效銜接。詳細規(guī)劃編制要將總體規(guī)劃的傳導(dǎo)過程和詳細規(guī)劃的實施過程作為研究重點，厘清傳導(dǎo)技術(shù)邏輯，完善相關(guān)技術(shù)內(nèi)容，改進管控方式和手段，建立實施保障機制，保障總體規(guī)劃的意圖要求能夠落到實處。當前國內(nèi)一些城市已經(jīng)開展了有效的實踐探索，例如北京市在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)建立了街區(qū)指引、街區(qū)控規(guī)和綜合實施方案分層級的傳導(dǎo)技術(shù)體系，上海、廣州、南京、武漢等城市也開展了自己的探索，并取得了一定的成功經(jīng)驗。
第二是立足真實問題和需求制定規(guī)劃方案�！锻ㄖ分袕娬{(diào)要立足資源資產(chǎn)關(guān)系，在國土調(diào)查、地籍調(diào)查、不動產(chǎn)登記和詳細規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上做規(guī)劃，就是要以編制“好用、管用”的規(guī)劃為目標，改變當前規(guī)劃編制對現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)調(diào)查不清和尊重不夠、與實施存在脫節(jié)的弊端，不能脫離現(xiàn)實條件盲目追求理想藍圖的“高大上”�！锻ㄖ分刑岢鲆獓@建設(shè)“人民城市”、針對實際服務(wù)人口的全面發(fā)展需求編制規(guī)劃，就是要改變單純注重物質(zhì)空間的“見物不見人”思想，立足具體的人群需求和社會經(jīng)濟發(fā)展的真實需求來編制規(guī)劃�！锻ㄖ分幸蠛侠泶_定各規(guī)劃單元范圍內(nèi)存量空間保留、改造、拆除范圍，就是要在避免盲目大拆大建的同時基于現(xiàn)實條件合理判定“留、改、拆”的比例，當留則留，當拆則拆，從客觀現(xiàn)實出發(fā)防止工作的“一刀切”。
改進思維模式，應(yīng)對高質(zhì)量發(fā)展要求
《通知》中圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標，針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)存量和增量空間分別提出了一系列具體要求，如存量空間補齊服務(wù)設(shè)施短板和優(yōu)化功能布局，增量空間促進產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合和區(qū)域一體協(xié)調(diào)發(fā)展等，這需要規(guī)劃編制工作改變傳統(tǒng)的思維模式，以創(chuàng)新思維、協(xié)同思維和統(tǒng)籌思維對編制技術(shù)方法進行優(yōu)化。
一是以創(chuàng)新思維探索關(guān)鍵問題的“本地答案”。按照《通知》要求，詳細規(guī)劃編制需要解決面向全域全要素的土地用途管制、詳細規(guī)劃“一張圖”體系構(gòu)建、規(guī)劃編制單元劃分等關(guān)鍵性技術(shù)問題，由于地區(qū)的差異，上述問題或許并不存在“放之四海而皆準”的答案，需要不斷創(chuàng)新編制思路、優(yōu)化技術(shù)標準、完善編制內(nèi)容，制定契合地方特點、滿足發(fā)展需求、適應(yīng)治理體系的規(guī)劃成果。
二是以統(tǒng)籌思維切實保障規(guī)劃實施�！锻ㄖ分卸嗵幪岬浇y(tǒng)籌的工作方法，例如統(tǒng)籌劃定詳細規(guī)劃編制單元、存量空間單元中需要統(tǒng)籌地上地下空間、增量空間要以單元來統(tǒng)籌功能布局等。不論是存量空間以社區(qū)生活圈為抓手提高城市服務(wù)功能的均衡性、可達性和便利性，還是增量空間合理分析發(fā)展需求、加強計劃引導(dǎo)、實現(xiàn)土地集約高效利用，都要求規(guī)劃編制工作在空間、時間維度上整體統(tǒng)籌空間資源投放與規(guī)劃實施任務(wù)，結(jié)合任務(wù)需求更加精準、高效地投放空間資源，實現(xiàn)“資源跟著任務(wù)走”。
三是以協(xié)同思維推進“多規(guī)合一”落地。隨著詳細規(guī)劃從理想藍圖向動態(tài)實施轉(zhuǎn)變，規(guī)劃必然面對更加多元的利益主體，各種利益博弈和協(xié)調(diào)工作將伴隨規(guī)劃編制和實施過程。規(guī)劃編制過程中需要進一步加強與不同政府部門、各類社會主體、相關(guān)專項技術(shù)單位的協(xié)作，充分對接專項規(guī)劃內(nèi)容，將健康城市、智慧城市、生態(tài)城市、韌性城市等新時代發(fā)展要求落到實處。
拓寬工作視野，順應(yīng)編管一體化趨勢
第一，拓寬專業(yè)領(lǐng)域，加強跨專業(yè)技術(shù)協(xié)作。面向全域、全過程的詳細規(guī)劃編制需要進一步增加生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會文化等領(lǐng)域的研究，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計和土地勘測設(shè)計機構(gòu)需要進一步拓寬工作視野和專業(yè)領(lǐng)域，搭建技術(shù)協(xié)作平臺，與高校和科研機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)研究咨詢機構(gòu)、軟件開發(fā)機構(gòu)和數(shù)據(jù)分析企業(yè)等相關(guān)技術(shù)力量開展廣泛的專業(yè)合作。
第二，優(yōu)化成果內(nèi)容，銜接政策和制度設(shè)計。城市空間的建設(shè)重點正在從增量擴張向存量提升轉(zhuǎn)移，由于存量空間提升存在主體多元、不確定性強的特點，規(guī)劃編制視角不能局限在單純的技術(shù)方案制定之中，應(yīng)加強對管理機制、激勵引導(dǎo)政策的研究與銜接，通過規(guī)劃技術(shù)成果、管理制度和配套政策保障的三方合力，實現(xiàn)規(guī)劃的剛性約束和彈性應(yīng)變。
第三，拓展業(yè)務(wù)鏈條，支撐規(guī)劃全過程管理。隨著詳細規(guī)劃從單一的靜態(tài)成果轉(zhuǎn)向規(guī)劃編制、實施、評估、動態(tài)維護的工作閉環(huán)，規(guī)劃編制將從一次性編制向隨實施過程不斷調(diào)整優(yōu)化的動態(tài)過程轉(zhuǎn)變，工作鏈條將向規(guī)劃編制實施全過程的技術(shù)支撐和服務(wù)延伸，不但涵蓋管理咨詢、政策研究、實施評估等內(nèi)容，還將滲透到投資、運營等相關(guān)的上下游業(yè)務(wù)領(lǐng)域之中。
優(yōu)化技術(shù)方法，支撐信息化數(shù)字化轉(zhuǎn)型
《通知》要求依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)實現(xiàn)全程在線數(shù)字化管理，利用信息化、智能化技術(shù)工具改進規(guī)劃方法、提高工作效率、優(yōu)化管理效能將是必然趨勢。隨著編制的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，各類新型信息收集技術(shù)可以拓寬相關(guān)數(shù)據(jù)資料的獲取途徑，定量分析和情景推演、仿真技術(shù)和可視化表達、智能校驗和實時監(jiān)測將為技術(shù)方案制定和行政決策提供更科學(xué)的支撐，三維數(shù)字化設(shè)計管控系統(tǒng)也將為城市設(shè)計和精細化管理提供更廣闊的平臺。例如北京通州城市副中心開發(fā)建設(shè)的三維智慧信息平臺建立了以詳細規(guī)劃為核心的管理體系，實現(xiàn)不同類型規(guī)劃成果的匯集、城市運行各項指標的實時監(jiān)測、城市空間資源的精細化管控、三維空間場景的可視化互動，建立了有效貫穿城市“規(guī)劃-建設(shè)-管理”全過程的智慧輔助決策系統(tǒng)。依托信息化數(shù)字化平臺和工具，詳細規(guī)劃的技術(shù)方法未來有著更加廣闊的優(yōu)化空間。（作者：北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院詳規(guī)中心）
